以生态环境分区管控制度为抓手实施差异化精准管控

　　我国生态系统复杂多样，在不同区域、流域和不同空间尺度上生态环境问题差异明显，需要因地制宜开展精细化的生态环境治理。2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，要求充分尊重自然规律和区域差异，建立并完善生态环境分区管控制度。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度，为新时期进一步深化生态环境分区管控制度建设提供了方向指引。

　　生态环境分区管控工作取得积极进展

　　当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，资源压力较大、环境容量有限、生态系统脆弱的国情没有改变。党的十八大以来，习近平总书记多次强调加快划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。生态环境分区管控以保障生态功能和改善环境质量为目标，针对我国不同区域特点，通过建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求落实到单元上，因地制宜实施“一单元一策略”的精细化管控，显著提高生态环境精细化差异化管理水平。2023年全国生态环境保护大会强调要完善全域覆盖的生态环境分区管控体系，为发展“明底线”“划边框”，相关要求纳入美丽中国建设任务部署。

　　实施生态环境分区管控是国际国内实践经验证明行之有效的通行做法。20世纪60年代开始，以欧盟和美国为代表的发达国家和地区陆续实施了一系列生态环境分区管控政策。我国从20世纪80年代开始，也陆续设立了大气、地表水、噪声、海洋、生态等生态环境功能区划，建立了生态、水、大气等单要素分区分类的管理体系。2017年，原环境保护部在前期战略环评工作基础上，选择山东省济南市等4个试点城市推动以“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）为核心的生态环境分区管控，2018年启动长江经济带11省（直辖市）和青海省试点，2019年其余19省（自治区、直辖市）编制工作全面推开，2021年底全国省、市两级生态环境分区管控方案全部完成发布实施工作，初步实现了从单要素分区管理向多要素综合分区管理迭代升级，为应对复杂生态环境问题提供了一种全新的、更加综合的生态环境管理手段。中央文件的印发实施，标志着我国生态环境分区管控制度已从实践探索阶段向建设完善阶段迈进。

　　从成果特点上看，生态环境分区管控充分尊重不同地区生态环境问题的差异性。在实现陆域全覆盖的基础上，对已划定的4.4万余个生态环境管控单元按照优先保护、重点管控、一般管控实施分类管理，单元尺度与区域特点，大气、水污染物等扩散、流动特征相匹配，宜粗则粗、宜细则细。其中，优先保护单元基本涵盖了需要保护的各类生态空间和环境敏感区，重点管控单元包括污染排放强度大、资源环境压力大、风险集中，迫切需要改善环境质量的城市开发区和工业园区等，一般管控单元主要为开发强度低、环境质量相对稳定的农业农村地区。从整体单元分布格局上看，优先保护单元与国家重点功能区、“三区四带”生态安全格局匹配，覆盖了全国67%的森林和72%的草原生态系统；重点管控单元与国家经济社会发展战略格局一致，覆盖了全国总人口规模的77%和GDP总量的87%，涵盖2500余个开发区及3700余个各类产业聚集区。

　　从管控方式上看，生态环境分区管控更加注重管控实施的精准性。截至目前，全国基本形成以“四个一”为标志的生态环境分区管控成果体系，建立起以生态环境管控单元为基础、以生态环境准入清单为手段、以信息化平台为支撑的精细化管理体系。具体包括：一套覆盖全域、属性完备的生态环境基础底图，包含生态、环境和资源类要素管控空间基础图层50余个，部分地区拓展至200余个。一套生态环境管控单元，全国共划定44604个生态环境管控单元，陆域优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为54.4%、14.1%和31.5%，近岸海域（海岛）优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为30.2%、15.0%和54.8%。一套生态环境准入清单，构建了31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团、104个片区、333个地级行政区及44604个单元四个层级的差异化管控体系，实现了国家宏观战略目标和管控政策的逐级分解和落地细化。一个成果数据管理平台和应用系统，支持填报、管理、应用等核心功能，实现业务化和智能化。

　　深入推进生态环境分区管控工作的主要任务

　　全国省、市两级生态环境分区管控方案发布实施以来，各地积极推进生态环境分区管控在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等领域落地应用，在支撑生态环境参与宏观综合决策、提升生态环境治理效能、优化营商环境等方面发挥了重要作用。同时也要看到，新时期深入推进生态环境分区管控工作仍然面临制度体系急需健全、实施应用有待深入、区域流域统筹不足、政策协同有待增强、保障力度还需加大等问题。未来，要贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步完善问题导向、精准管控、全域覆盖的生态环境分区管控体系建设，推动实现分区域差异化精准生态环境管理，优化国土空间开发保护格局，以生态环境高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，厚植美丽中国建设的绿色底色。

　　一是完善技术标准体系，夯实制度技术基础。系统梳理全国各省、市生态环境分区管控方案编制、实施应用经验和不足，以全域覆盖、精准科学为目标导向，分批分期系统构建生态环境分区管控“1+N”技术标准体系，以技术指南总纲标准为牵引，进一步规范生态环境管控单元划定、生态环境准入清单编制和信息平台建设等技术规范要求。同时，充分结合新形势新要求，将减污降碳协同增效、生物多样性保护、多污染物协同控制和环境风险防控等，纳入分区管控技术体系开展探索研究，推动出台相关分项标准规范。

　　二是拓展应用领域，提升应用效能。结合各地实践经验，通过规范应用环节流程、明确实施应用主体责任、构建具体应用场景，形成面向现状与未来、适应不同区域特点、满足多用户需求的应用范式。将生态环境分区管控成果嵌入地方战略、政策、规划制定实施、项目落地等程序以及生态环境保护相关工作中。加快推动信息开放共享，促进不同主体深化不同领域落地应用工作。推动有关部门在涉及区域开发建设活动、产业布局优化、资源能源开发利用等政策制定、规划编制过程中，主动衔接生态环境分区管控要求，建立常态化衔接机制，科学指导各类开发保护建设活动，共同守护“红线”“底线”“上线”。

　　三是加强重大区域流域统筹，服务国家重大战略。围绕国家重大区域战略和美丽中国先行示范区建设重大需求，以京津冀、长三角、粤港澳大湾区等为重点，针对区域流域突出生态环境问题、功能定位和产业发展特点，统筹建立从问题识别到解决方案的分区域精细化管控技术路径和管控策略，筛选重大战略区域关键生态环境管控单元名录，开展重大战略区域生态环境分区管控集成应用示范，支撑区域生态环境一体化管控机制，为区域流域层面各类开发保护建设活动提供科学指导。

　　四是开展跟踪评估和更新调整，提升成果时效性和针对性。面向制度全面落地和基层管理需求，坚持五年成效评估与年度工作跟踪相结合，按照科学、简捷、易操作原则，开展生态环境分区管控跟踪评估，建立总结经验、发现问题、改进提升的联动机制，加强评估结果在生态环境领域相关考核和示范创建工作中的应用。完善生态环境分区管控更新调整技术体系和管理程序，明确生态环境分区管控动态更新、定期调整的一般情形、技术原则和技术规范要求，指导各地立足实际、依法依规开展更新调整，原则上优先保护单元的空间格局应保持基本稳定，重点管控单元的空间格局应与环境治理格局相匹配，生态环境准入清单管理要求应保持一定的延续性。完善相关管理程序与审查机制，确保动态更新成果总体稳定，保持生态环境分区管控制度生命力。

　　五是强化政策协同，形成政策合力。加强与国土空间规划衔接，选择基础较好的城市，按照“充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进”的总体思路，深入开展生态环境分区管控与国土空间规划衔接试点工作，在衔接程序、衔接内容、应用衔接等方面进行探索，全面总结典型做法和实践经验，探索新形势下衔接机制。深化减污降碳协同管控试点研究，逐步将试点经验全面推开，在优先保护单元，积极探索协同提升生态功能与增强碳汇能力；在重点管控单元，强化对重点行业减污降碳协同管控，推动构建促进减污降碳协同管控的生态环境保护空间格局。深化与环境影响评价等制度协调联动，选择典型重点管控单元，开展生态环境分区管控与环评、许可、监测、执法监管协调联动试点，强化生态环境分区管控空间引领作用，探索实现环境准入一张图智能管控、监测执法高效支撑联动的环境管理体系。

　　六是加强数字化建设，全面提升数字化治理能力。综合运用大数据、人工智能和空间分析等技术手段，进一步优化完善国家平台现有查询、空间分析等功能，加强对国家相关部门和跨省域管理需求的服务支撑，支撑重大政策制定、重大战略落地、重大项目评估及重点流域、区域、海域管理要求。支持省级平台在统筹全省数据基础上，根据实际应用场景及基础支撑数据状况开展各项信息化建设，支撑制度落地应用实践。探索推动国家与省级平台互联互通，进一步提升平台服务能力。加快与国土空间规划“一张图”等系统平台互联互通，利用多源数据丰富平台的数据底座，更好为相关业务工作提供大数据决策支撑。支持各地开发面向公众的网页端、APP等，为招商引资、企业投资自主研判等提供支持。