非凡十年丨以制度改革创新筑牢生态文明根基（中国环境报）
发布时间：2022-08-26
来源: 黑龙江省生态环境厅
作者：佚名
党的十八大以来的十年，是新时代新征程上的非凡十年，是扎实推进绿色发展的十年。十年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国的生态环境状况实现了历史性的转折，雾霾天气和黑臭水体越来越少，蓝天白云、绿水青山越来越多。自今日起，在“奋进新征程 建功新时代”总栏目下，开设“非凡十年”子栏目，通过回顾党的十八大以来生态环境保护领域的突破性进展、历史性成就，全方位、多层次反映十年来我国生态文明建设的辉煌成就和宝贵经验，迎接党的二十大胜利召开。
从秦岭深处到祁连山脉，从洱海之畔到三江之源，从南疆绿洲到林海雪原，大好河山的秀丽景色之中，留下了我国生态文明建设的坚实足迹。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，谋划开展一系列根本性、开创性、长远性工作，措施之实、力度之大、成效之显著前所未有，在创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹的同时，也创造了令人瞩目的生态奇迹。 生态之变，离不开制度护航。党的十八大以来，自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等一系列制度不断制定完善，越织越密的生态文明制度体系让美丽中国渐行渐近。
2015年5月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》出台，提出“到2020年，基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系”。同年9月，《生态文明体制改革总体方案》印发。 十年来，我国推进生态文明建设的一个鲜明特色，就是重在发挥体制机制管根本、管长远的作用。 2018年3月，国务院机构改革方案公布，组建生态环境部。 生态环境部的组建，从监管的角度把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来，打通了地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，统一政策规划标准制定，统一监测评估，统一监督执法，统一督察问责，从根本上解决了生态环境保护领域长期存在的职责交叉重叠、权责不清晰、部分领域权责缺失等问题。 多年来，生态环境部根据改革要求，扎实推进相关工作。通过理顺优化职能、整合凝聚力量，全面推动各项工作贯通、贯彻和落实。 环保垂改是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大改革举措，是对地方生态环境管理体制的重塑。 2016年，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》出台，明确提出建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。 各地认真贯彻落实改革部署，高度重视环保垂改工作，切实担负起改革主体责任，坚持问题导向，聚焦改革目标，截至目前基本完成环保垂改各项目标任务，有效遏制了一些地方对生态环境执法监管和监测数据的不当干预。 环境影响评价和排污许可制度是生态环境治理体系的基础性制度，是打好污染防治攻坚战、改善生态环境质量的有力抓手，是推进经济高质量发展的重要支撑。 党的十八大以来，党中央、国务院将环境影响评价与排污许可制度作为生态文明体制改革的重要内容有力推进。2016年，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度开始实施。 2021年3月，国务院出台《排污许可管理条例》，明确排污许可制度作为固定污染源环境管理核心制度。截至目前，我国已将330余万个固定污染源全部纳入排污许可管理，实现了排污许可环境监管“全覆盖”。 在环评领域，近年来，改革创新以及“放管服”力度空前。取消了竣工环保验收和环评机构资质审批等多项行政许可，登记表由审批改为备案。制定实施环评审批正面清单，修订建设项目环评分类管理名录和环境影响报告表格式，建成全国环评技术评估服务咨询平台。大幅提升环评审批效率，全国平均审批时间已经压缩到法定时限的一半。 截至目前，我国已全面完成了京津冀、长三角、珠三角、长江经济带等区域发展战略环评，生态环境分区管控逐步落地，基础性和引导性作用逐步显现，环评在优布局、调结构、控规模、促转型等方面发挥了积极作用。 通过综合发挥环评与排污许可在源头预防和过程监管中的效力，切实为深入打好污染防治攻坚战、推进高质量发展提供了有力支撑。
习近平总书记强调：“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。” 生态文明建设顶层设计明晰之后，各项配套制度应运而生。在最严格的生态文明制度的规范下，全党全社会保护生态环境的意识明显增强。 生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。如今，在各地，省委常委会会议、政府常务会议研究部署生态文明建设和生态环保工作已经成为常态，各级党委、政府和各部门都在抓环保的“大环保”工作格局基本形成，越来越多的党政领导干部开始意识到坚决扛起生态文明建设政治责任的重要性和严肃性。 这离不开领导干部生态环境损害“全链条”责任追究体系的不断完善。事前，建立资源环境承载能力监测预警长效机制。事中，生态文明建设目标评价考核制度和环保督察制度强化了党委和政府主体责任。事后，对领导干部实行自然资源资产离任审计，并建立生态环境损害责任终身追究制。 此外，“河湖长”“林长”等制度的实施，信息公开制度的健全，更是切实解决了压力传导不到位、责任落实不到位等问题。 “三线一单”制度成为生态环境保护参与经济社会宏观决策的重要抓手—— 实施“三线一单”制度，是筑牢生态优先、绿色发展底线，强化综合治理、系统治理、精准治理的重要举措。 2018年6月印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》以及2021年11月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》均提出要加强“三线一单”生态环境分区管控，强化“三线一单”生态环境分区管控成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用。 2021年11月，生态环境部出台《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见》，进一步加强对“三线一单”生态环境分区管控制度实施和落地应用的指导。 截至目前，全国省市两级“三线一单”成果均完成政府审议和发布工作，划定40737个环境管控单元，形成了一张全覆盖、多要素、能共享的生态环境管理底图。 “绿水青山就是金山银山”理念是人与自然生态价值的双重体现。“两山”转化的实践，就是实现百姓富、生态美的有机统一的过程。 2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，旨在进一步开展生态文明体制改革综合试验，为完善生态文明制度体系探索路径、积累经验。随后，福建、江西、贵州、海南等省份相继出台了实施方案，越来越多的省份也加入到建设生态文明试验区的探索之中。 在省级试验区的基础上，2016年起，原环境保护部还组织开展了以市、县一级为重点的国家生态文明建设示范区创建。2017年，原环境保护部启动了“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设工作。如今，建设示范区和实践创新基地已经成为各地践行“两山”理念，推动“两山”转化的重要举措和抓手。 建立健全生态产品价值实现机制，是践行“两山”转化制度的关键路径，助推生态资源价值变现。2022年，浙江省出台《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》，着力破解绿水青山度量难题、抵押难题、交易难题、变现难题，为全国建立健全生态产品价值实现机制提供了省域范例。
习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。” 党的十八大以来，我国在生态文明建设过程中，充分发挥市场化机制的作用，形成了一批制度，有力推动了生态文明建设向纵深发展。 减少碳排放的关键是将社会成本内化为企业成本。2021年7月16日，全国碳市场正式鸣锣开市，启动仪式在北京、湖北和上海同时举行。 全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是落实中国碳达峰碳中和目标的核心政策工具之一。全国碳市场启动一年来，碳排放配额累计成交量1.94亿吨，累计成交额84.92亿元。 在排污权交易方面，2007年我国开展试点至今，各试点地区由浅到深、由点到面，稳步推进排污权有偿使用和交易工作，总体上取得了初步成效。各地出台了地方规范性文件，在制度建设、排污权有偿使用交易推进、平台搭建、政策创新等方面开展了大量实践，配套建设了机构和平台，开展了排污权初始确权，部分开展了有偿使用，试点推进过程中还涌现了刷卡排污、排污权抵押贷款等创新做法。 自然资源有限，生态环境有价。多年来，我国持续推动提高资源利用效率，完善资源价格形成机制，形成环境资源有偿使用的观念、市场和制度保障，对提高资源配置效率、改善环境质量、促进经济结构调整、转变发展方式发挥了重要作用。 生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。 2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》。2021年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。近年来，生态保护补偿制度作为生态文明制度的重要组成部分，已成为落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设的重要手段。 以流域生态补偿为例，截至目前，在中央财政的大力支持下，生态环境部已经指导协调了18个相关省份，签订了13个跨省的流域横向生态补偿协议，其中半数的流域已经完成了至少一轮补偿协议。补偿机制实施后，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同能力明显提高，以生态补偿助推上游地区绿色发展的效果也初步显现。 2015年11月，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。随后，国务院批准在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。 2017年12月，《生态环境损害赔偿制度改革方案》印发。在各方共同努力下，生态环境损害赔偿制度改革工作全面铺开并取得了积极进展。截至2021年11月底，全国各地共办理了7600余件生态环境赔偿案件，涉及的赔偿金额超过90亿元，推动治理和修复了一批受损的生态环境。 《民法典》《长江保护法》等5部法律和《中央生态环境保护督察规定》以及13个省级生态环境保护督察的办法，19个省级的地方性环保法规都对生态环境损害赔偿制度作出了相关规定。 2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》，自2018年1月1日起施行。 为保证税法顺利实施，2018年1月，《中华人民共和国环境保护税法实施条例》出台，与《中华人民共和国环境保护税法》同步施行。 2018年4月1日，全国首张环保税税票在上海开出。 谁污染谁缴税，多排污多缴税。环保税是我国首个明确以环境保护为目标的独立型环境税税种，对于构建绿色财税体制、调节排污者污染治理行为、建立绿色生产和消费体系等具有重要意义，理顺了自然资源及其产品税费关系，明确了各自功能，合理确定了税收调控范围。 通过市场机制减污降碳，综合运用金融、税收、价格等政策，建立上市公司环保信息强制性披露机制，土地、矿产资源、海域海岛等有偿使用制度，完善生态保护修复资金使用机制……越来越多的市场化道路成为推进美丽中国建设的可行之路。 踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，生态文明制度体系从末端治理转向源头预防、从局部治理转向全过程控制，从点源治理转向流域、区域综合治理，从个别问题整治转向山水林田湖草沙全覆盖的保护性治理，天更蓝、山更绿、水更清的景象，不断展现在我们面前。 人不负青山，青山定不负人。踏上全面建设社会主义现代化国家新征程，生态文明建设的新目标新要求新任务呼唤着我们持续推进制度建设。回应时代呼唤，加快新时代生态文明制度建设步伐，继续推进制度创新，全面加强制度实施，我们就一定能为人民群众提供更加舒适优美的自然环境，为实现美丽中国宏伟目标提供坚强有力的制度保障。
原文链接：http://sthj.hlj.gov.cn/hbkx/22390.jhtml
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