锡林郭勒盟先行先试 强化“六个保障”扎实推进生态文明制度建设和改革

习近平总书记视察内蒙古时提出在生态文明制度建设和改革方面要先行先试。锡林郭勒盟认真贯彻总书记的讲话精神，强化体制机制建设，科学规范管理生态资源，先行先试，创新推进，使生态文明制度建设和改革建设迈出了扎实的一步，为打造祖国北疆生态文明亮丽风景线奠定了坚实的基础。 　一、健全机构，完善制度，强化体制机制保障 （一）提升生态保护职能，健全生态管理体制。在政府机构改革中，锡林郭勒盟在全区乃至全国率先划转整合环保、农牧业部门生态保护职能，成立锡林郭勒盟生态保护委员会，成为盟行署组成部门，对全盟生态保护工作进行组织、协调、指导和监督。生态委的主要职责是负责征占用生态资源的前置审查，并对项目用地过程进行监督检查；划定生态红线，编制自然资源资产负债表，开展草原生态监测和评估；负责草原确权承包等生态保护制度的制定和组织实施；牵头抓总，组织有关部门开展生态保护综合执法，并对全盟草原森林植被恢复、土地复垦、矿山治理、土地污染防治、水土流失治理进行督查检查。同时，旗县市（区）全部成立了生态保护局，均为政府组成部门；苏木镇（场）全部成立了草原生态综合执法中队；嘎查（村）聘有专门生态管护员，初步形成了盟、旗县市（区）、苏木镇（场）、嘎查村（分场）四级执法监管网络及横向联席协商工作格局，切实完善了管理体制，形成了工作合力。目前，全盟有草原生态执法人员584人，嘎查管护员2102人，其中2015年从大学毕业生中招聘1000名农牧区生态防护员，进一步充实了基层生态保护力量。生态保护专门机构的建立，改变了生态保护工作“九龙治水”的局面，把分散在各部门的执法力量整合起来，形成合力，切实强化了生态保护执法监督管理体制。 （二）健全生态保护制度，强化制度刚性约束。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点和优势，建立健全生态文明建设和改革的制度体系，创新完善生态文明建设的体制机制，是推动生态文明建设深入发展的客观要求。为进一步规范生态资源的保护利用制度建设，在近年来全盟制定实施的基本草原保护、草畜平衡等生态保护制度的基础上，生态委成立以来重点制定出台了《锡林郭勒盟加快推进生态文明制度建设实施意见》、《锡林郭勒盟“十三五”生态保护与建设总体规划》、《锡林郭勒盟生态文明制度建设试点实施方案》、《锡林郭勒盟生态环境保护工作考核办法》、《锡林郭勒盟领导干部生态环境损害责任追究办法》、《锡林郭勒盟征占用生态资源审查暂行办法》、《锡林郭勒盟矿产勘查作业管理暂行规定》、《农区小畜全年禁牧管理办法》、《草原承包经营权流转管理暂行办法》和《锡林郭勒盟落实草原生态监测评估制度实施方案》等一系列政策性文件。通过这些制度的建立，逐步使全盟生态保护实现了制度化、规范化、科学化管理。 （三）严格源头把控，实行征占用生态资源预审管理。锡林郭勒盟创新建立了全盟生态资源征占用专家论证和生态保护联席会议制度。行署聘任9个部门的17位专家，建立生态资源影响评价专家库，并制定《锡林郭勒盟生态资源影响评价专家库管理制度》，按照征占用生态资源审查暂行办法对征占用草原生态资源项目进行专家论证联审。通过严格联审把关切实使项目符合生态保护的总体规划，与生态红线相衔接，与生态功能区规划相一致，有效保护利用了草原生态资源。截至目前，全年共召开联审会议5次，受理项目110个，涉及草原面积212.5万亩，核准通过82个，涉及草原面积98.8万亩，核准率74.5%；论证联审否决项目28个，否决率25.5%；节约保护草原面积113.7万亩。我盟创新实施的征占用生态资源专家论证联审制度得到自治区有关部门的充分肯定，并作为全区经验加以推广。 二、试点先行，稳步推进，强化创新推动保障 （一）探索划定草原生态保护红线，严守生态保护底线。锡林郭勒盟积极探索推进草原生态红线管理，依托自治区草勘院，把全盟重要生态功能区、重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区、生物多样性优先保护区等占国土面积的85%重点区域划入生态保护红线，在全区率先创新管理保护制度并实施严格保护。在东乌旗、东苏旗、蓝旗三个试点地区工作成果的基础上，全盟其他地区的生态红线划定工作也在同步推进，年底形成初步成果。盟委、行署决定将锡盟生态红线列入自治区立法计划，并向自治区立法委员会提请了申请。 （二）探索建立自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害过错责任终身追究制。通过探索编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。锡林郭勒盟与内蒙古自治区农牧业科学院合作，在东乌旗、东苏旗、蓝旗和镶黄旗试点旗开展生态资源资产评估，编制生态资源资产负债表，推动建立领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害过错责任终身追究制度。目前，已完成试点地区的自然资源资产负债表的编制工作，并召开了课题论证会，其他旗县市（区）自然资源资产负债表的编制工作也在同步推进，年底初步完成全盟的编制工作，这项工作在国内是首创，必将为国内开展的自然资源资产负债表编制试点工作提供可资借鉴的经验。同时，起草制定了配套的《锡林郭勒盟生态环境损害责任终身追究制实施方案》和《锡林郭勒盟生态环境保护工作考核办法》。 （三）探索建立自然资源资产产权制度，开展草原确权承包和基本草原划定工作。 为进一步深化农村牧区自然资源资产产权制度改革，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，按照自治区的总体部署，将镶黄旗和多伦县作为全区草原确权承包和基本草原划定工作试点。自治区确权工作领导小组办公室委托盟生态委制定了全区草原确权承包试点工作验收评价体系标准。镶黄旗草原确权承包工作以牧民零上访和自治区抽查验收零误差按时保质通过了自治区验收，8月28日自治区在镶黄旗召开全区确权承包试点工作总结颁证会议，颁发了全区第一个新的《草原承包经营权证》。镶黄旗的试点工作得到全区各地的关注，截至目前已有8个盟市34个旗县前来观摩学习。总结推广镶黄旗工作经验，全盟非试点地区也全面启动了草原确权承包工作，目前全盟已完成171个嘎查信息采集和实地打点测量工作，完成总任务的30%。多伦县6月份启动了基本草原划定工作，目前全县的基本草原划定工作已全部完成，待自治区验收。 （四）摸清生态资源家底，开展生态资源普查监测评估。由于受主客观因素的影响造成全盟草原生态本底不实。因此，年内在全盟范围开展了生态资源普查，对土地、草地、林地、耕地、湿地、水资源以及矿产资源的数量和资源开发利用现状进行调查摸底，建立了生态资源台账。同时，与内蒙古师范大学遥感与地理信息系统重点实验室合作开发锡林郭勒盟生态保护建设管理系统，建立全盟生态资源信息平台，旨在实现全盟生态资源数字化网络管理。系统研发年底前提交初步成果。 为全面、及时、准确获取全盟草原资源与生态环境变化动态信息，为全盟草原保护建设与合理利用提供科学依据，适时开展了5月份牧草返青、7月份牧草长势、8月份草地生产力监测，共完成了950个样地、2864样方的监测工作。监测结果显示，8月份草群平均高度为25.5厘米，盖度为45.2%，干草产量为66.5公斤/亩，与去年同期相比，高度提高1.1厘米；盖度提高4.6个百分点；干草产量提高6.2公斤/亩，全盟草原生态得到进一步改善。同时编制完成了《锡林郭勒盟2014年草原监测报告》、《锡林郭勒盟2015年草原监测报告》。 三、牵头抓总，综合执法，强化依法监督保障 （一）依法管理生态资源，强化生态综合执法。锡林郭勒盟同时成立了生态保护与建设领导小组，建立了多部门协调联动的综合执法机制，生态委做为领导小组综合办事机构牵头抓总，年内组织成员单位对非法开垦草原、乱采滥挖野生药用植物、禁牧和草畜平衡、天然打草场、高产饲料基地、水资源保护、矿山环境、旅游景点景区生态环境等进行专项督查检查，实现常态化的联合执法。特别是配合环保部、自治区环保厅对我盟自然保护区管理和开发活动进行了执法检查；协同自治区草监局对全盟11个旗县市（区）草原征占用情况进行了执法检查。特别是2015年将生态综合治理首次列为“平安锡盟”创建10项专项治理活动内，对重大生态违法案件实行专项督办和挂牌督办，实行追究问责制度。年内对蒙东锗业科技有限公司锗冶炼厂违法行为亮出黄牌，开出了首张“按日计罚”罚单，有效提高了企业的生态环保意识。截止目前，全盟共下派督查组17个，组织各类检查组369个，执法人员8000多人次，检查企业5650家次，发现隐患160余处，停产整顿企业11家，关闭小煤矿3家。依法查处各类违法违规案件1382起，涉及草原面积8.78万亩。其中以倒茬、轮作名义种植经济作物案件25起，面积3.5万亩；破坏草原生态案件840起，面积4938亩；制止提早刈割、留茬过低掠夺式经营、不留草籽繁育带和车辆碾压草场等违规行为517起，立案644起，移送司法机关处理11起，涉及草原面积3379亩，制止高产饲草料基地种植经济作物面积4.45万亩。共征收草原植被恢复费1119.5万元。 （二）依法保护生态系统的多样性，规范天然打草场管理。今年锡林郭勒盟下发《关于进一步做好天然打草场保护管理有关工作通知》，首次明确统一打草时间。同时，推行轮刈制度，明确刈割要求，规范留茬高度，预留草籽繁育带。生态委联合农牧业、交通、公安交警、路政等相关部门，对打运草行为进行监督检查。截至目前共检查拉草车辆5830辆，查处拉草违法行为3435起。通过综合施策，有效遏制多年来无序打草、过早打草、过度打草等掠夺草原行为。2015年打草场面积3864万亩，其中：预留草籽繁育带面积148.85万亩，轮刈面积527万亩。实际打草面积3337万亩，较去年打草场面积少打1160万亩，少打干草4.12亿公斤，有效保护和休养了打草场。 四、保护优先，措施跟进，强化生态工程保障 盟委、行署高度重视生态保护与建设工作，坚持保护优先，保护与建设并举，借助国家和自治区项目支撑，相继启动实施了草原生态保护补助奖励工程、京津风沙源治理二期工程、水域和湿地保护工程、宜居城镇与和谐矿区建设工程四项重点生态工程，初步形成了草原生态保护建设机制，浑善达克、乌珠穆沁两大沙地植被状况明显好转，典型草原和草甸草原生态系统活力有所提高，草地生产能力恢复性增长，荒漠草原持续恶化趋势整体上得到初步遏制，呈现出“生态恢复、生产发展、生活富足”的良好态势。 （一）全面完成草原生态保护补助奖励机制。启动实施草原生态补奖机制以来，盟委、行署围绕三牧和草畜平衡，在落实对牧民的生产性补贴政策、加大对牧区教育发展和牧民的培训等方面加强草原生态保护和建设。截至目前，全盟共投入禁牧、草畜平衡、牧民生产资料补贴、牧草良种补贴资金428530万元，涉及12个旗市区、55个苏木镇、604个嘎查、7.5万牧户25万余人，保护草原面积27138.64万亩，其中：禁牧面积6168.93万亩，草畜平衡面积20969.71万亩。 （二）扎实推进京津风沙源治理、水域和湿地保护工程。在林业方面，依托重点项目，有效推进“六个百万亩”工程，五年共计完成国家重点工程项目建设746万亩，其中百万亩樟子松建设工程已完成106万亩，实现了预期目标；百万亩沙地榆工程已完成68万亩；百万亩灌木柳工程完成60万亩；百万亩水源涵养林工程完成73万亩，在乌拉盖河源头建设水源涵养林30万亩，实现了再造一个宝格达山林场的目标；完成百万亩重度沙化区综合治理工程190万亩；2014年启动实施的百万亩低质低效林改造工程已完成15万亩。通过集中连片、突出重点、综合治理，2015年全盟森林覆盖率预测达到7.50%，比2010年提高0.36%，旗县所在地城市（镇）建成区平均绿化率达到21%。在畜牧业方面，加强建设性畜牧业，改变单纯依赖草原生态的局面，提升基础设施建设水平，建设暖棚50万平方米、储草棚27万平方米、青贮窖8万立方米、围栏封育88.8万亩、人工饲草基地14万亩、草种基地1.3万亩、饲料机械7910台(套)，对于保护草原促进农牧民增收，转变生产经营方式起到了积极作用。在水利方面，盟委、行署决定，从2012年起在5年内投资40多亿元，对乌拉盖、锡林河、查干淖尔、滦河四个重要水系进行综合治理，扩大湿地面积，恢复原始生态系统，经过3年的实施，四大水系治理面积达到73万亩，水系、湿地植被恢复明显。 （三）加强地质环境综合治理力度。全盟不断加大矿山环境治理力度，出台了《关于进一步加强矿山环境保护与生态恢复治理工作的意见》，编制了《全盟矿山环境保护与生态恢复方案（2014—2016）》三年规划，将加强矿山环境保护与生态恢复治理工作，作为节约集约利用资源，促进生态环境保护恢复，保障全盟经济社会协调健康可持续发展重要举措来抓，组织开展治理工作。同时，对煤炭露天开采矿山、非煤露天矿山、煤炭井工开采矿山、非煤井工开采矿山、选矿治理工程和尾矿库治理工程分别提出了治理标准，明确治理措施和责任主任。两年来累计投入资金6亿多元，对“三区两线”周边114个治理区的886个废弃采坑进行了治理，治理面积达46.7平方公里，种树种草绿化面积达10.4平方公里，取得了阶段性的成效，“矿区园林化、矿在绿中”的美丽画卷已经成为草原上的亮丽风景线。 五、调整结构，优化转型，强化产业支撑保障 “像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，已成为全盟上下的一致认识和自觉行动。在实现以新型工业化为核心的经济转型之路上，盟委、行署坚持保护与发展并重、保护优先的原则，始终把草原生态环境保护摆在经济发展首位，工业发展一直坚持“高门槛”，绝不以牺牲生态环境换取暂时的经济利益，不把“有序开发”变成“有水快流”、“点上开发”搞成“遍地开花”，牢牢守住了生态底线。按照做强一产、做长二产、做大三产的思路，加快推动产业结构战略性调整，着力培育发展新动力、构建产业新体系，努力实现更高水平、更好质量、更可持续的发展，为全盟加强生态建设和环境保护，建设美丽锡林郭勒提供了留足了空间，提供了产业支撑。 （一）积极调整农牧业产业结构。作为我盟的基础产业，畜牧业何去何从将对草原生态环境产生至关重要的作用。转变传统的生产方式成为唯一的出路，草畜平衡、少养精养、划区轮牧等新的生产经营方式逐步推行，保护生态成为牧民自觉的行动。据统计，2003年以来，全盟常年性转移农牧民16.7万人，其中牧民4万人。 严格核定了载畜量标准，严格落实草畜平衡制度，严格控制天然放牧牲畜头数，牲畜头数牧业年度由1999年的1823万头只压减到2015年的1450万头只，草原得以休养生息。积极调整农牧业结构,围绕羊、牛、马、薯、菜、药、草七大产业，做优做强绿色农牧业。重点抓了乌珠穆沁羊、苏尼特羊的提纯复壮，察哈尔羊的选育扩繁，提高个体性能，增加养殖效益。持续加强以西门塔尔牛为主的黄牛改良工作，大力推进肉牛产业发展。围绕“中国马都”这块金字招牌，重点抓了蒙古马的培育，实施了阿巴嘎黑马、乌珠穆沁白马扩繁，积极开发马奶产品，壮大马产业规模。大力发展农区畜牧业，按照“种养结合、以养为主、多种经营”的思路，促进农区养殖业结构调整，提高规模化、标准化、专业化水平。推进马铃薯、绿色蔬菜、饲草、药材等规模化、基地化发展，加快种植业结构调整。 （二）加快工业转型升级。锡林郭勒盟始终坚持绿色发展，把转方式、调结构放到更加突出的位置，以“五大基地”建设为重点，因地制宜围绕生态环境优先，发展了一批新兴产业，建成和建设了一大批对今后一个时期转方式、调结构产生深远影响的大项目、好项目。五年里，预计全盟累计工业固定资产投资2748亿元，实施亿元以上投资工业重点项目300余项，全盟规模以上工业企业达到394户，初步形成了以煤电为基础、多元发展、多极支撑的绿色产业体系。 （三）大力发展文化旅游业。锡林郭勒盟依托独特的生态景观、悠久的历史文化和浓郁的民俗风情，加快保护整合文化旅游资源，文化旅游业环境载体取得了长足发展和显著提升。截止2015年9月底全盟接待游客1274.5万人次，同比增长7.1%，实现旅游收入233.3亿元，同比增长15.9%。 　六、注重宣传，加大报道，强化舆论引导保障 为了引起全社会对生态文明建设的重视，同时结合境内特别是境外媒体高度关注全盟及全区生态保护工作的实际，我盟积极策划，主动发声，通过召开新闻发布会，利用报刊、广播、电视等传统媒体及微信、微博等网络新媒体，广泛宣传全盟生态保护采取的政策措施及取得的效果，切实讲好生态文明建设故事，提高全民生态文明意识。今年以来，媒体采访报道28篇次，其中中央电视台、新华社、人民日报报道13篇次，特别是人民日报头版《锡林郭勒 握指成拳护生态（行进中国·改革故事）》、二版《锡林郭勒盟开启“强势模式”保护草原（行进中国·改革故事）》及十版《锡林郭勒盟有个“生态委”》等多篇大块头报道，以及中央电视台新闻联播《内蒙古“生态红线保护草原永续发展”》等报道，既开创了我盟对外宣传的先河，也极大地提高了我盟的对外知名度，特别是为全区乃至全国加快生态文明建设提供了先行先试的样本。同时，通过媒体曝光加大生态保护的舆论监督工作力度。截至目前全盟共曝光4起破坏草原生态案件，为推进生态锡林郭勒营造了良好的舆论氛围。